Sobre la propuesta de política de descentralización para el Perú

La descentralización en el Perú constituye una de las reformas estructurales más complejas, ambiciosas e inacabadas del diseño institucional del país. Concebida formalmente como una política de Estado permanente, obligatoria y progresiva, busca la distribución equilibrada del poder y una asignación clara de competencias para lograr el desarrollo integral y sostenible en el territorio. Sin embargo, la trayectoria del proceso revela una tensión recurrente entre los intentos de descentralización y la inercia de un marco centralista.

Para analizar la actual propuesta de Política Nacional Multisectorial de Descentralización al 2040 (PNMD) partimos de revisar el Índice de Descentralización (ID) y los resultados de su aplicación.

Diagnóstico del problema público: el Índice de Descentralización

Para evaluar el estado del proceso con criterios empíricos, la Secretaría de Descentralización desarrolló el Índice de Descentralización (ID), un indicador sintético que mide el desempeño a nivel subnacional en una escala de 0 a 100 puntos sobre la base de seis componentes:

Fuente: Propuesta final de Política Nacional Multisectorial de Descentralización al 2040

Este ID no mide el avance del proceso de descentralización, sino la capacidad que tienen los gobiernos regionales de cumplir con el marco normativo rector de políticas públicas y sistemas administrativos diseñados centralizadamente.

Por ello, su aplicación refleja una realidad (bajas capacidades de funcionarios y servidores) que no explican el éxito o fracaso de la descentralización, sino que más bien advierten que los problemas de fondo se siguen soslayando. Para fortalecer capacidades se ha hecho mucho, pero sin atacar los problemas centrales, no se lograrán efectos positivos.

Los esfuerzos no han ido a i) facilitar y simplificar el marco normativo, sino a querer enseñar a funcionarios y servidores (muchos de ellos sin preparación y cuyo ingreso al Sector Público responde a diversos intereses menos al meritocrático, sin los debidos filtros sobre idoneidad y honestidad) la aplicación de un conjunto normativo hipertrofiado (principalmente desde los Sistemas Administrativos del Estado) y ii) eliminar un conjunto de incentivos perversos hacia el gasto enfocado en los intereses políticos (y a veces criminales) de autoridades que tienen su contrato laboral, y por ende la amenaza del despido, en sus manos.

Este ID aplicado a los Gobiernos Regionales refleja el estancamiento (incluso retroceso) en la capacidad operativa y de entrega de servicios entre 2015 y 2024:

El problema ha sido definido como la limitada descentralización. Es como decir que el problema de salud de una persona es su limitada salud. ¿?

Fuente: Propuesta final de Política Nacional Multisectorial de Descentralización al 2040

Una lectura crítica de las causas del problema, tal como han sido propuestas, nos permite señalar que se ha puesto el foco de manera errada o incompleta en:

1. la limitación de capacidades, que como lo demuestra el ID no se revierten a pesar de los esfuerzos de fortalecimiento, debido a que la capacitación y Asistencia Técnica no son la respuesta a los problemas de fondo;

   
   

2. el débil ejercicio de las competencias, que es más bien un efecto de la falta de autonomía respecto a las decisiones de política territorial y la deficiente distinción de competencias entre niveles de gobierno;

   
   

3. la deficiente descentralización fiscal, que siendo una causa del poco avance de la descentralización, es también un efecto del modelo de manejo presupuestario de regulación centralizada, y de la falta de incentivos concretos a mejorar la recaudación; y

   
   

4. la débil gobernanza territorial, que es a su vez un efecto de la falta de autonomía para decidir políticas públicas de incidencia territorial que lleve a una asociación estratégica con gremios y academia, y sobre las cuales se pueda establecer un diálogo de promoción del desarrollo económico con la gran empresa (que hoy sigue siendo una competencia centralizada).

   
   

La estrategia de solución: hacia la PNMD al 2040

Ante este escenario, la Política Nacional Multisectorial de Descentralización al 2040 establece como meta incrementar el Índice de Descentralización hasta un promedio nacional de 66.7 puntos al año 2040.

Para ello, plantea cuatro Objetivos Prioritarios (OP):

• OP1: Fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales mediante la profesionalización del servicio civil y la transformación digital.

Ante este objetivo, me permito señalar que, si no se realizan esfuerzos para mejorar los filtros del sistema político, del ingreso y permanencia de los trabajadores y de la eliminación de la hiper regulación de los sistemas administrativos, la capacitación, Asistencia Técnica y modernización tecnológica no serán suficientes.

• OP2: Garantizar un ejercicio claro de las competencias transferidas, reduciendo duplicidades y fortaleciendo el seguimiento funcional.

En relación con este objetivo, se puede decir que la descentralización de competencias no ha respondido a una lógica de ámbitos de intervención diferenciados: i) Gobierno Local, servicios básicos (vialidad, educación, salud, justicia y cárceles, policía y comisarías, vivienda, medio ambiente, cultura, etc.); ii) Gobierno Regional, desarrollo económico (agricultura, pesca, industria, turismo, minería, etc.) y iii) Gobierno Nacional, defensa, relaciones exteriores, política monetaria, etcétera; y que una división como ésta no es políticamente posible para quienes ostentan el gobierno central.

• OP3: Optimizar la descentralización fiscal aumentando la equidad en la redistribución y mejorando la recaudación propia.

La redistribución de los recursos desde una actuación centralizada no es una acción descentralista. Si desde el Gobierno Nacional se decide cuánto dar, cómo darlo, para qué darlo y qué pautas deben seguir para gastarlo, no podemos llamar a esto descentralización fiscal. Sin embargo, la propuesta de mejora en la recaudación puede abrir las puertas a incentivos efectivos asociados a nuevas inversiones que aborden las oportunidades territoriales en un marco de mayor autonomía y una mejor y más transparente rendición de cuentas.

• OP4: Consolidar la gobernanza y la articulación territorial a través del fortalecimiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental y el fomento de mancomunidades.

La gobernanza es más que articular entre las propias entidades públicas. Al definir a causa del problema se menciona a la participación ciudadana, y desde mi perspectiva considero además a la academia los gremios y la empresa privada. Sin embargo, la receta de este objetivo pareciera muy limitada a insistir en modelos que no han dado resultados.

Las mancomunidades son uno de los muchos intentos fallidos de generar sinergias entre autoridades territoriales, es casi una confesión del abandono de los esfuerzos que debiera merecer el proceso de regionalización; y el Consejo de Coordinación Intergubernamental, sólo será efectivo cuando las autoridades que lo integran sean libres de disponer de los recursos que administran.

El análisis de la historia de la república y la evidencia técnica reciente demuestra que la descentralización en el Perú requiere ir más allá de la transferencia de competencias administrativas. Las raíces históricas del centralismo revelan que las inercias institucionales y las brechas de capacidad fiscal han condicionado el desarrollo desde la conformación del Estado.

Superar este estancamiento exige articular una política de descentralización que represente un marco para corregir las inconsistencias, aprendiendo de los errores y probando nuevas formas de conseguir la presencia efectiva del Estado en el territorio.

Otro tema relacionado es un sistema de control que en los últimos 20 años ha crecido descomunalmente, en presupuesto, personal, tipos de intervención… al mismo tiempo que la corrupción y el crimen organizado han ido profundizando su penetración en el aparato estatal. ¿Podemos esperar resultados diferentes si hacemos más de lo mismo?

Mi crítica a la propuesta de Política Nacional Multisectorial de Descentralización al 2040 y al denominado Índice de Descentralización es porque la descentralización me importa, porque es necesario que probemos 24 modelos distintos de desarrollo o 200 formas de prestar mejor los servicios, en vez de seguir repitiendo aquello que no nos ha dado resultados.