Políticas Públicas para Gerentes Públicos

Quienes se forman para ocupar puestos en la Administración Pública, incluso para postular a puestos políticos, deben conocer qué son las políticas públicas, cómo se construyen y cuáles son los grupos de interés que participan en los procesos de priorización que las hacen reales.

Más allá de las guías y manuales orientados a la elaboración de documentos de política nacional, el enfoque de políticas públicas es una forma de analizar cuáles son las prioridades que guían al gobierno de turno para asignar recursos.

Poner el foco en las políticas públicas significa mirar con atención cuáles son los problemas públicos que el gobierno ha priorizado atender. En una realidad en la que el número de problemas desborda las posibilidades del Estado para solucionarlos, la priorización de dichos problemas es la mejor medida de la orientación del gobierno.

Los problemas que se priorizan atender no siempre son lo que la población necesita con mayor urgencia (salud, educación, seguridad o justicia). Los criterios para asignar recursos a sueldos de funcionarios públicos, por ejemplo, puede responder a intereses políticos o presión de sindicatos, y no a la realidad que vive la mayoría de la población vulnerable.

Así, los temas que entran en la agenda política, para ser atendidos, muchas veces son respuestas a la presión que ejercen los medios de comunicación o a la protesta social que no encuentra otros canales para hacerse escuchar.

A diferencia del discurso (lo que se dice) enfocarse en las políticas públicas priorizadas permite conocer lo que realmente se hace, y a quién beneficia.

Las políticas públicas, más allá del documento que contiene los resultados de un ejercicio guiado paso a paso, son las decisiones que toman los políticos sobre las alternativas de solución a problemas públicos. Estas decisiones pueden y deben estar basadas en estudios técnicos que analicen las alternativas de solución existentes, pero también están impulsadas por los intereses de los grupos que no gobiernan, pero influyen (o determinan) lo que el gobierno debe hacer.

Priorización y aprobación de políticas públicas

Aprobar una política pública es un acto político, es decir, requiere de autoridad y poder suficiente para hacerlo, por ello muchas políticas públicas son producto del consenso que se crea entre diferentes posiciones. Esto hace que sea muy difícil aprobar políticas que sean reformas radicales, pues el número de actores que deben estar de acuerdo es difícil de conseguir. Es más viable aprobar políticas que signifiquen mejoras incrementales en la situación de los afectados por el problema público. De nada sirve tener los estudios técnicos que señalan por dónde ir, si no hay el suficiente consenso político para aprobarlo.

El consenso político se refiere al número de congresistas o ministros que apoyan una determinada propuesta, pero también a los actores fuera del gobierno que suelen ser determinantes. Los gremios empresariales y de trabajadores, los expertos académicos y organizaciones de la sociedad civil, las instituciones internacionales y la prensa, juegan un rol determinante, y los políticos se ponen de acuerdo con ellos o con quienes consideran que pueden ser aliados para lograr la aprobación.

Los estudios académicos y las investigaciones, de todo tipo, sobre políticas públicas, permiten entender mejor la realidad de lo que sucede en un gobierno. Así, existen “soluciones a problemas” que son promovidos por intereses comerciales, de política internacional o agendas ideológicas, sin que exista un previo y debido análisis del problema. Muchos gerentes se ven impelidos a ejecutar órdenes de instancias políticas que han aprobado lo que se debe planificar, programar o comprar, sin tener evidencia sobre su utilidad en la solución de los problemas públicos.

El ciclo de vida de las políticas públicas es una construcción para el análisis y la determinación de actores y roles. En la práctica no siempre es un ejercicio secuencial y las acciones que toma el gobierno (los hechos reales) a veces no cumplen con este orden. Muchas veces la decisión y la consiguiente asignación de recursos se realiza antes de tener los estudios que estructuren el problema público y analicen sus alternativas de solución.

Cuando una política pública se sujeta a honestos parámetros técnicos y políticos, su diseño combina la racionalidad que aporta la evidencia, los datos y su análisis; con la voluntad política, que implica negociación, legitimidad y uso adecuado del poder. 

Hay muchos intereses en juego cuando se identifican los problemas públicos que el gobierno de turno quiere resolver. Estos pueden provenir de la Constitución y las leyes que establecen derechos ciudadanos (y por tanto obligaciones del Estado), las leyes que explican la creación de las entidades públicas y les asignan funciones (tareas) que cumplir, los planes de gobierno con que los candidatos piden el voto a los ciudadanos y contienen las promesas de solucionar los problemas, las demandas (quejas) de los ciudadanos que se expresan a través de reclamos y protestas, las denuncias de expertos de organismos internacionales, gremios, universidades o sociedad civil, entre otros. También pueden ser resultado de lobbies que buscan beneficios individuales o corporativos.

Las obligaciones del Estado, las demandas sociales y la gestión de intereses que la acompaña existen siempre alrededor del poder. La diferencia entre los problemas que son ignorados y aquellos que son priorizados, suele basarse en el rol que juegan los medios de comunicación. La percepción ciudadana sobre la gravedad o urgencia de un problema público no sólo se basa en hechos, sino también en discursos que son transmitidos a través de la prensa y otros medios. El problema es presentado de acuerdo con ciertos intereses (legítimos o no) que determinan cuál es el ángulo de la noticia, a quién entrevistar al respecto, que imágenes o música de fondo poner en su presentación, etc. Esta forma de presentar los problemas sociales tiene diversos objetivos: el primero conseguir el interés de la audiencia, con fines lucrativos, el segundo, orientar la opinión pública hacia un tipo de soluciones. De la misma manera, un problema que los medios no priorizan no será publicado ni comentado, o será abiertamente contradicho o escondido. Esta actuación se fundamenta, en la mayoría de los casos, en los intereses individuales, corporativo o ideológicos de los dueños de los medios o de los que transmiten la información.

Así, el problema no es sólo aquello que la evidencia demuestra, sino además está compuesto por las percepciones de relevancia o urgencia que le asignan los medios, y las preferencias, sesgos y prejuicios que todos los seres humanos impregnamos en nuestra forma de comunicarnos [1].

Esta influencia de los medios no sólo se da durante la identificación de los problemas para generar presión social hacia el gobierno, sino también durante la implementación de las políticas públicas, contribuyendo positivamente a que la sociedad se informe sobre lo que el gobierno hace (o no cumple con hacer), pero también orientando a la sociedad hacia conclusiones que promueven determinado tipo de decisiones políticas.

¿Cuál es el papel que juega la Gerencia Pública?

Antes de seguir es importante diferenciar los roles al interior del Estado.

En el Perú, al interior de cada entidad pública existen dos grupos de trabajadores, independientemente del cargo o nivel que ostenten. Unos son los que tienen a su cargo los órganos de línea (que proponen políticas públicas) y otros son los que se encargan de los procesos de soporte que las implementan (que las hacen realidad) [2]. Este último grupo es el que se conoce como Administración Pública, Gerencia Pública o Gestión Pública. No son decisores políticos ni analizan los problemas de la sociedad; son administradores, gerentes o gestores de recursos públicos.

Las gerencias tienen a su cargo la cadena de resultados, es decir, transformar los recursos en insumos, los insumos y actividades en productos y esperar que los productos generen resultados (la solución de los problemas) y para ello sus acciones están reguladas en materia presupuestal, de tesoro público, de adquisiciones, de inversiones, recursos humanos, deuda, contabilidad y control; cuyas normas están directamente vinculadas a la gestión de los recursos públicos.

Las políticas sólo son papel si los gerentes públicos no hacen la parte más importante: ¡hacerlas realidad!

Esto significa que, una vez aprobadas y asignados los recursos (políticas priorizadas) corresponde a los gerentes públicos su implementación. Para ello hay que tener en cuenta que nuestro sistema normativo [3], divide la organización estatal para regular la conducta de los funcionarios y servidores públicos en ambas ramas. Así, los órganos de línea se enmarcan en lo que se denominan Sistemas Funcionales, a cargo de la orientación, seguimiento, evaluación y actualización de las políticas públicas; mientras que los órganos de la administración se rigen por las disposiciones de los Sistemas Administrativos del Estado [4], cuyo fin es regular el uso adecuado de los recursos públicos.

Implementación de políticas públicas

La labor de los gerentes públicos en la implementación de políticas se facilita cuando las políticas están bien diseñadas. Para corroborarlo se puede usar dos tipos de filtros. El primero, respecto a sus características esenciales: debe ser emitida por actores con autoridad pública, legitimidad y capacidad de decisión; busca solucionar problemas que afectan a la sociedad y cuya obligación de solucionarlos corresponde al Estado; y combina evidencia técnica con análisis, negociación y voluntad política. El segundo filtro: Objetivos claros y medibles, población objetivo definida, instrumentos adecuados (normas, incentivos, servicios, campañas), recursos asignados, capacidades institucionales e indicadores adecuados para el seguimiento y la evaluación. Seguir los pasos de las guías y manuales no asegura que se logren estos resultados. De nada sirve un documento bien escrito si no viene acompañado del presupuesto necesario para implementarlo, de nada sirve una asignación presupuestal suficiente, si la entidad a cargo no tiene las capacidades en conocimientos, recursos humanos o tecnológicos para llevar a cabo las tareas.

Los marcos normativos que regulan el diseño e implementación de políticas públicas, lejos de ser sólo guías metodológicas orientadoras, se han vuelto regulaciones de observancia obligatoria que constriñen el diseño de políticas públicas a un ejercicio poco flexible respecto a una realidad compleja y cambiante. Por ello los gerentes públicos, en más de una ocasión, cumplen eficientemente con la implementación de acciones que pueden ser completamente ineficaces.

Sin embargo, la realidad de la implementación es aún más compleja, los objetivos a veces no son medibles, quienes aprueban la política no tienen poder para asegurar los instrumentos necesarios o los recursos suficientes, no se ha evaluado ex ante las capacidades institucionales para implementarlas o no se cuenta con indicadores adecuados para el seguimiento y la evaluación.

Si bien la implementación de las políticas públicas es la que convierte en realidad todos los esfuerzos previos, en el sector público existen muchos funcionarios y servidores a quienes les resulta más atractivo analizar problemas y proponer soluciones (la formulación), con numerosos consultores dispuestos a participar en ella. En cambio, una vez diseñada la política, la implementación suele percibirse como menos atractiva, aunque es precisamente en ella donde, si todo funciona bien, se transforma la realidad.

La implementación es un proceso complejo, que no se limita a la ejecución del gasto (primer eslabón de la cadena de resultados) sino que involucra a distintos actores con intereses diversos. En esta fase la Administración Pública se enfrenta una realidad caracterizada por restricciones presupuestarias, limitaciones en las capacidades institucionales, presiones del entorno social y, sobre todo, político. Es usual que quienes tienen a su cargo la implementación de una política no cuentan con los recursos ni las capacidades necesarias para ejecutarla.

Además de los esfuerzos administrativos, los servidores y funcionarios que están en la primera línea, en contacto con la sociedad, son fundamentales en la implementación porque toman decisiones constantemente para resolver los problemas que enfrentan en su labor diaria, sin seguir necesariamente un patrón rígido, sino generando estrategias y tácticas distintas según el caso concreto que se les presenta; en ese sentido, son verdaderos implementadores de política, pues al tomar esas decisiones cotidianas modifican, limitan o amplían el alcance real de las políticas públicas (maestros, policías, médicos, etc.)

Por ejemplo, son los policías quienes, en su patrullaje diario, deciden si actúan frente a un acto delictivo, si persiguen y detienen a los presuntos responsables, o si —por temor o corrupción— optan por no intervenir. De manera similar, de nada sirve que una política de salud genere instrumentos para mejorar la calidad de vida de las personas si los médicos no cumplen sus horarios y dejan a los pacientes sin atención para atender en sus consultas privadas. En ambos casos, es en la actuación cotidiana de estos servidores donde la política pública termina efectivamente implementándose.

Si bien, los recursos financieros es uno de los temas que más preocupa en la fase de implementación, la realidad dice que en el país no se gestionan adecuadamente los presupuestos. El Estado maneja simultáneamente múltiples políticas y prioridades, y tiende a asignar presupuestos parcelados a cada una sin asegurar los flujos continuos que permitan una implementación óptima. Por su parte, los responsables políticos tienden a modificar el presupuesto para incluir acciones no programadas, desfinanciando aquellas que ya están en curso. Eso afecta el ritmo y la oportunidad de la implementación, sobre todo porque los ciclos presupuestarios continúan siendo anuales, pese a que las políticas suelen requerir un horizonte de mediano plazo para mostrar resultados concretos.

La hiper regulación de los sistemas administrativos atenta contra la flexibilidad necesaria para ajustar la implementación de la política a los recursos disponibles (tiempo, presupuesto, personal) y el modelo de control sobre el accionar público (cumplimiento de normas) también afecta la discrecionalidad necesaria a cierto nivel para la toma de decisiones que evite las paralizaciones en los contratos y, por ende, en las políticas.

Ninguna política existe en el vacío, sino que está inserta en la problemática social, económica y política del país. Durante la implementación, existen factores del entorno que la afectan, como una crisis macroeconómica que reduce la disponibilidad de recursos, o los frecuentes cambios de autoridades.

La gestión de actores como herramienta clave de la implementación

Muchos programas y proyectos que constituyen manifestaciones concretas de una política pública se ven paralizados por la oposición de grupos sociales con intereses distintos. Por ello el enfoque de Gestión Pública que se desarrolla en países más desarrollados y que se propone para el país, es el de Gobernanza Pública, en el cual el Estado reconoce que sólo no puede resolver los problemas sociales, y que es el conjunto de actores públicos y privados quienes deben generar alianzas para conseguir objetivos comunes.

Desde la concepción de la política, los actores interesados (población beneficiaria o afectada, otras entidades públicas, proveedores, academia, gremios profesionales, etc.) deben ser informados y escuchados para que sus percepciones y propuestas sean conocidas por los decisores y los implementadores. No significa tener que aceptar todo lo que se propone, pero desconocer la opinión pública trae graves consecuencias durante la etapa de implementación. Conocer los intereses de los actores permite tomar previsiones para evitar oposiciones o bloqueos que afecten la implementación de las políticas. Ese plan de acción que recoge qué hacer con cada grupo de actores es lo que se denomina la “gestión de actores” y cada gerencia pública debe tenerlo y usarlo.

Para saber si se está en buen camino durante la implementación es imprescindible tener un sistema de monitoreo o seguimiento, términos que la normativa utiliza como sinónimos y que, más allá de la elaboración de informes para la superioridad y la ciudadanía, debe servir al gerente público para identificar desviaciones que deben corregirse antes que causen perjuicios.

Ese sistema (informático o manual) debe incluir hitos que permitan volver a mirar la realidad y revisar todo lo que ha estado cambiando mientras se implementaba la política. Esta tarea, si bien es un análisis continuo, puede profundizarse en una evaluación de medio término, que no sólo señalará los cambios que ya se ven en los monitores, sino que analizará y explicará por qué sucedieron.

Finalmente, las evaluaciones ex post, al final de la implementación o un tiempo después, permiten medir los efectos e impactos de la política pública. Todas las evaluaciones deben orientarse hacia el aprendizaje, evitar repetir errores (lecciones aprendidas) y repetir acciones exitosas (buenas prácticas).

Los gerentes públicos deberán enfrentar en este campo la resistencia de las autoridades, principalmente políticas, a admitir errores. El temor a las consecuencias que se deriven de los errores hace que se traten de esconder o minimizar, limitando el aprendizaje que se debiera producir y, lo que es peor, permitiendo que dichas prácticas se continúen realizando, sin ninguna posibilidad de éxito.

En algunos países, el sistema de control se integra a la cadena de resultados, como los otros sistemas administrativos, y asume la responsabilidad por la idoneidad de los procesos (por lo menos de los más importantes) de tal manera se vuelve un socio más para la consecución de los resultados que las políticas públicas buscan.

El sector privado se puede volver un corresponsable de la implementación de políticas (como lo hace con las “obras por impuestos”); la academia y los gremios profesionales pueden contribuir con la verificación de la idoneidad de los estudios; las organizaciones de la sociedad civil pueden encargarse del monitoreo sobre las acciones realizadas. Todo esto está permitido por la ley, y depende de un buen gerente tomar las decisiones durante la implementación de políticas para generar la gobernanza requerida para empujar todos en la misma dirección.

[1] Incluso los especialistas que se contratan para hacer el análisis objetivo de los hechos o los datos pueden traslucir sus preferencias, sesgos y prejuicios en los informes que dan cuenta de sus resultados.

[2] Esta diferencia se infiere de la regulación para el Poder Ejecutivo, que es extensible a toda la administración pública.

[3] Nuestras normas presentan un gran espacio de mejora respecto a claridad en la redacción, coherencia en los conceptos y un desarrollo adecuado, encontrándose vacíos o hiper regulación en algunos casos.

[4] No todos los sistemas administrativos incluidos en la ley cumplen con la característica, enunciada por la propia ley, respecto a su participación en la gestión de los recursos públicos. Así sistemas como el de Modernización de la Gestión Pública o Defensa Judicial del Estado, claramente no intervienen en la cadena de resultados. Respecto al sistema de Planeamiento Estratégico, si se atiende a su razón de creación y al concepto mismo de estrategia, tampoco estaría inmerso en la cadena de resultados, sino en la orientación general que enmarca a las políticas públicas. Un paso anterior al diseño y aprobación, dos pasos arriba de la gestión y con mucha más trascendencia.